El
Ministerio Público Dominicano
Secuelas
de una institución en busca de identidad
Resumen. El Ministerio Público dominicano ha
vivido una serie de importantes transformaciones a partir del cambio de sistema
de procesamiento penal en el año 2002, de la promulgación de la ley 78-03 o
Estatuto del Ministerio Público, de la Constitución de 2010 y de la entrada en vigencia
de la ley 133-11 orgánica del Ministerio Público. En el acervo jurídico local y
en los medios de comunicación normalmente se identifica a la Procuraduría
General de la República como si se tratase de una institución equivalente, otras
veces paralela o superior a este órgano constitucional. Esta confusión de
palabras aparentemente sencilla o simple, realmente entraña una cuestión
conceptual de fondo que impacta en su desempeño cotidiano y en el estilo de
liderazgo institucional, lo que resulta de alta relevancia para el desarrollo,
evolución progresiva y desempeño laboral de este importante órgano del sistema
de justicia. Se encuentra en juego su real identidad, principios, ubicación
institucional, misión, organización interna, y principalmente su
responsabilidad frente a la política del Estado contra la criminalidad. En el
presente ensayo se realiza un recorrido breve sobre las normas relacionadas al
tópico del Ministerio Público dominicano y las políticas públicas más recientes
que han ido impactando en su evolución, analizando la identidad que le
atribuyen las normas constitucionales y legales vigentes que sirvan de guía
para desenmarañar el nebuloso misterio que encierra esta dicotomía
institucional de facto, es decir Ministerio Público vs Procuraduría General de
la República.
Palabras
clave.
Ministerio Público, Procuraduría General de la República, política contra la
criminalidad, persecución penal, autonomía funcional, administrativa y
presupuestaria, y sistema de carrera.
1. Generalidades y breves antecedentes
normativos
Con la entrada en vigor la Constitución política de la
República Dominicana publicada a principios del año 2010 y modificada en el
2015[1],
por primera vez a nivel constitucional en la historia de nuestro país nos encontramos
con una definición clara y precisa del órgano del sistema de justicia
denominado Ministerio Público. Su rol, funciones, órgano de gobierno,
autonomía, integración y sistema de carrera, son algunos de los contenidos que
forman parte de esta innovación realizada por el asambleísta constituyente.
Parecería que esto iba a ser suficiente para que
quedara clara la definición, principios, misión, ubicación institucional y
fisonomía en sentido general de este importante órgano del sistema de justicia,
sin embargo, 10 años después de sancionada la Constitución seguimos en
nebulosas conceptuales respecto de su identidad y distorsiones organizacionales
internas marcadas por múltiples factores. Entre ellos por la lamentablemente
insuperable organización refleja al Poder Judicial, por la tradición histórica
o antecedentes normativos, la práctica cotidiana de sus miembros, por la
cultura de los operadores del sistema de justicia, y por qué no, por los
paradigmas de algunos sectores de poder que no han decidido transformar
definitivamente a la otrora Procuraduría General de la República dependiente absolutamente
del Poder Ejecutivo y vista como un órgano gubernativo, en el Ministerio
Público autónomo que pertenece a la rama ejecutiva que sancionó el asambleísta
constituyente como órgano del sistema de justicia. Todavía hoy muchos se
preguntan ¿qué es?, y ¿cuál es la diferencia entre el Ministerio Público y la
Procuraduría General de la República?, incluyendo a los propios miembros que forman
parte del cuerpo institucional.
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de
2010, el texto contenido en la Constitución política de 1994 tan sólo se
limitaba a nombrar al Ministerio Público bajo la sección dos del título sexto[2],
donde abordaba asuntos concernientes al Poder Judicial, y lo hacía al momento
de establecer quiénes eran los funcionarios que representaban al Ministerio
Público ante los diferentes órganos jurisdiccionales definidos por la propia
Constitución precitada, dígase Juzgados de Paz, Juzgados de Primera Instancia,
Cortes de Apelación y Suprema Corte de Justicia, es decir, la referencia que se
hacía respecto de este actor del sistema de justicia, se encontraba
circunscrita a los aspectos propios de la rama Judicial y a una idea de
pertenencia respecto de estos funcionarios del Ministerio Público, con una
organización total y evidentemente refleja a la estructura jerárquica del Poder
Judicial.
Naturalmente, en el contenido de dicha Constitución
nos encontrábamos con que el Procurador General de la República era definido de
una manera breve y sencilla como el representante del Ministerio Público ante
la Suprema Corte de Justicia, los Procuradores Generales de Corte de Apelación,
ante las Cortes de Apelación, los Procuradores Fiscales, ante los Tribunales de
Primera Instancia y los Fiscalizadores ante el Juez de Paz[3].
Nada más que esta básica y simple referencia, por lo que el detalle de sus
atribuciones y definición quedó relegado a la legislación.
Es preciso señalar que esta estructura jerárquica de
cargos es una consecuencia de la organización judicial heredada de nuestra
tradición jurídica, vinculada al derecho continental europeo o romano francés,
antecedentes históricos que dejaremos un tanto de lado en este breve análisis
para concentrarnos en los datos más recientes contenidos en el derecho positivo
de la República Dominicana, así como también lo que en la práctica cotidiana
entendemos es el Ministerio Público y sus más recientes procesos de evolución
interna.
a. La figura del Ministerio Público en
la Constitución
Si nos remontamos brevemente a la historia de la
Constitución dominicana, desde 1844 se le ha dado un trato muy lacónico y
escueto a la función del Ministerio Público, otorgando una diversidad de
denominaciones o nombres a los funcionarios responsables de ejercer estas
funciones frente a la sociedad y ante los órganos judiciales, y siendo
únicamente mencionados al momento de definir los tribunales y cortes. Cabe
señalar que desde la fundación de la República Dominicana, en todas y cada una
de las constituciones que han sido aprobadas o modificadas, se ha tocado a los
miembros del Ministerio Público bajo la lógica organizacional de la Suprema
Corte de Justicia o el Poder Judicial, a excepción de la Constitución de 2010
en adelante.
De forma idéntica, siempre fue facultad directa del
Poder Ejecutivo el libre nombramiento y destitución de estos funcionarios, lo
que en ocasiones significó la destitución de todos sus miembros por el cambio
de mando en la presidencia de la República, hasta que en el año 2003 con la
promulgación de la ley núm. 78-03 o Estatuto del Ministerio Público, a pesar de
mantener la facultad de nombramiento a través de decreto, creó un sistema
meritocrático de carrera para los miembros del Ministerio Público con ciertos
filtros para poder ocupar un cargo, dotándoles de inamovilidad en la función e
instituyendo el diseño de un escalafón. La fase transitoria de instalación de
este sistema concluyó el 12 agosto de 2009, durante la celebración del II
Congreso Nacional del Ministerio Público donde se presentaron los resultados
del proceso[4].
Ulteriormente, la constitución de 2010 reconoció la carrera autónoma y en el
año 2011 con la promulgación de la ley orgánica del Ministerio Público núm. 133-11, se eliminó la facultad al Poder
Ejecutivo para designar o ascender a los miembros pertenecientes al sistema de
carrera, cediéndola a su órgano colegiado de gobierno, Consejo Superior del
Ministerio Público, y estableciendo como única vía de ingreso a la carrera, el
concurso de oposición para aspirantes a Fiscalizadores[5],
exceptuando al Procurador General, siete (07) de sus catorce Adjuntos y un (01)
Procurador General Administrativo que no necesariamente deben pertenecer a la
carrera.
La primera Constitución dominicana en 1844
inicialmente denominó la máxima autoridad del Ministerio Público como “Agente
del Ministerio Público”[6] y
no hacía referencia más que a este sólo funcionario. La siguiente carta magna
de 1854 le llamó “Agente del Poder Ejecutivo”[7],
en la de 1858 cambia a “Ministro Fiscal”[8] y
“Agentes Fiscales.”[9]
Así se denominaron intercaladamente con las sucesivas reformas
constitucionales, hasta que en el año 1877, en la Constitución aprobada
apareció por primera vez en el texto de la Constitución el cargo denominado
“Procurador General”[10] y
de “Procuradores Fiscales”[11]
para los miembros del Ministerio Público, lo que continuó de forma similar
hasta la Constitución de 1994 inclusive[12].
Desde la fundación de la República Dominicana nunca ha
existido en nuestras constituciones la nomenclatura “Procuraduría General de la
República”, ya que el texto constitucional siempre se limitó a establecer los
cargos de los miembros o representantes del Ministerio Público ante los
diversos tribunales y cortes del Poder Judicial. El Procurador General siempre
mantuvo su rol de dirección y máxima autoridad del órgano denominado Ministerio
Público, con una jerarquía o categoría equivalente a la de Ministro frente a la
administración pública, por su dependencia directa del Poder Ejecutivo.
b. El Código de Procedimiento Criminal
de 1884
En 1884 resultó promulgado el Código de Procedimiento
Criminal que se mantuvo vigente hasta el año 2004, y vino a establecer una
breve definición general un tanto más clara de la función de los miembros del
Ministerio Público, manteniendo la tradicional organización refleja al Poder
Judicial respecto de los cargos y competencias del Procurador General,
Procuradores Generales de Corte de Apelación, Procuradores Fiscales y
Fiscalizadores. En el capítulo IV “De los fiscales y sus sustitutos”, se
estableció que “Los fiscales están encargados de investigar y perseguir todos
los delitos, cuyo conocimiento corresponda a los tribunales correccionales o
criminales”[13],
y también se encontraba contenida una disposición general respecto de la
Policía Judicial que en esencia otorgaba al Procurador General de la República
la atribución de máxima dirección y de supervigilancia de los funcionarios que
la componían al momento[14].
Esta Policía Judicial estaba formada por los “inspectores de agricultura y los
alcaldes pedáneos; por los comisarios y oficiales de policía; por los alcaldes
de comunes, por los procuradores fiscales y por los jueces de instrucción”.[15]
Sin embargo, como es natural, la esencia del contenido
de esta legislación adjetiva se concentraba en aspectos procedimentales y
atribuciones meramente procesales de diversos actores del sistema de justicia
en el marco de la investigación, persecución y procesamiento penal,
estableciendo cómo estos interactúan tanto con el Procurador General de la
República, los Procuradores Generales de Corte de Apelación, Procuradores
Fiscales y Fiscalizadores, más que en definir propiamente los actores del
sistema de justicia penal y sus respectivos estatutos. En esta legislación de
unos 460 artículos tampoco aparece la nomenclatura “Procuraduría General de la
República”, sin embargo, ha de entenderse que a la sazón, comúnmente por uso y
costumbre, las oficinas de servicios de estos funcionarios se les llamaban y le
siguen llamando actualmente “Procuradurías”.
Con anterioridad a la promulgación de la actual ley
núm. 133-11 orgánica del Ministerio Público, encontramos varias legislaciones y
un decreto que tocaban el tema concerniente al Ministerio Público, sus miembros
y sus atribuciones, normas que resultan de obligatoria consulta para este breve
análisis crítico. Entre ellas resulta elemental señalar el Código de
Procedimiento Criminal de 1884 antes citado, la ley sobre Organización Judicial
núm. 821 del 1927, el decreto núm. 2148 de fecha 29 de agosto de 1944, la ley
núm. 485 del 10 de noviembre de 1964 que definitivamente traspasa las funciones
de la suprimida Secretaría de Estado de Justicia al Procurador General de la
República, la ley núm. 224 sobre el Régimen Penitenciario, la ley núm. 78-03 o
Estatuto del Ministerio Público, y la ley núm. 454-08 que crea el Instituto
Nacional de Ciencias Forenses (INACIF).
c. Ministerio Público y la ley núm. 821
sobre Organización Judicial de 1927 y su relación con la extinta Secretaría de
Estado de Justicia
La ley núm. 821 sobre Organización Judicial al igual
que el texto constitucional vigente al momento, reproduce la organización
refleja al Poder Judicial y atribuye facultad de dirección y supervigilancia al
Procurador General de la República sobre los demás funcionarios del Ministerio
Público y de la Policía Judicial, pero no utiliza tampoco la nomenclatura
“Procuraduría General de la República” para referirse al Ministerio Público o a
la oficina de su director y máximo representante. No obstante, detalla algunas
de sus obligaciones y responsabilidades, tales como, los informes que deben
realizar los funcionarios del Ministerio Público al Procurador General de la
República respecto del funcionamiento de la justicia en sus respectivas
demarcaciones territoriales, la vigilancia de la Policía Judicial, las cárceles
y casas de detención, así como también las facultades disciplinarias tanto
sobre sus propios miembros como los de la Policía Judicial, entre otras
cuestiones meramente procedimentales o de formalidades respecto del ejercicio
de su función ante los órganos judiciales.[16]
El 29 de agosto del año 1944 el Poder Ejecutivo emitió
el decreto núm. 2148 para el funcionamiento de los servicios administrativos de
la “Procuraduría General de la República”, fundamentándose en la ley núm. 129
del 4 de diciembre de 1942 sobre Secretarías de Estado, mediante el que se
asignaron al Procurador General de la República los servicios administrativos
relacionados con el ramo Judicial, sin perjuicio de las demás funciones y
atribuciones que ya ostentaba y que antes hemos señalado brevemente. En este
decreto presidencial es donde encontramos inicialmente el uso más relevante de
la denominación “Procuraduría General de la República”, cuyo contenido se
refería a una serie de reglamentaciones para la institución y las atribuciones
de los servicios administrativos que quedarían “bajo la dirección y autoridad
del Procurador General de la República”.[17]
A parte de la estructura de organización interna que
dispuso a nivel administrativo, jurídico y técnico, creando las dependencias de
Servicio Administrativo, Servicio Técnico, Oficina Central de Oficialías
Civiles, Fiscalías Administrativas y Dirección General de Reformatorios[18],
entre las disposiciones más importantes sobre las atribuciones que planteaba
para las diversas oficinas y secciones creadas bajo la dirección del Procurador
General de la República, se encontraba todo lo relativo a las cárceles y
reformatorios de menores de edad, a las Oficialías del Estado Civil, a la
formulación del presupuesto del Poder Judicial, registro civil y conservaduría
de hipotecas, defensa del Estado en casos litigiosos, registro de leyes y
publicaciones, exequátur de las profesiones jurídicas, registro de
asociaciones, legalización de firmas, etc.; todo esto en adición a las
atribuciones ya establecidas por leyes anteriores.
Posteriormente, se volvió a crear la Secretaría de
Estado de Justicia en 1955 y sus atribuciones oscilaron luego entre Secretarías
ulteriores de similar denominación en los años 1956 y 1959, sin embargo,
finalmente la ley núm. 485 del 11 de noviembre de 1964 eliminó hasta el día de
hoy la Secretaría de Estado de Justicia, traspasando sus atribuciones
nuevamente a la Procuraduría General de la República bajo la dirección y
autoridad del Procurador General[19].
De conformidad con la ley, el Procurador General de la República, además de las
funciones constitucionales y legales, tendría a su cargo todos los asuntos que
estaban atribuidos al Secretario de Estado de Justicia[20],
ordenando que en todas las disposiciones que se mencione dicha Secretaría se
leyera Procuraduría General de la República[21].
Como se puede notar en esta legislación también se hace uso de la denominación
“Procuraduría”, no obstante, del texto legal precitado queda bastante claro que
la Secretaría quedó suprimida y que el Procurador General de la República
asumía estas atribuciones, a nuestro juicio se colige que este funcionario no
se debe considerar un Secretario de Estado de Justicia y Procurador General de
la República a la vez, sino que el legislador produjo un traslado de funciones
de un cargo que extinguió a otro existente de similar jerarquía y dependencia
burocrática.
d. La ley núm. 224 sobre el Régimen Penitenciario
y el Ministerio Público
Otra legislación que en el año de 1984 vino a regular
y reformar atribuciones importantes del Ministerio Público fue la ley núm. 224
sobre Régimen Penitenciario. En este texto legal, específicamente en su
artículo 6 observamos también con categoría de ley la denominación
“Procuraduría General de la República” cuando establece que “Se crea la Dirección
General de Prisiones como un organismo central dependiente de la Procuraduría
General de la República Dominicana, y bajo cuya dirección y control estarán
todos los establecimientos penales del país.”[22]
Cabe resaltar que es el único artículo que utiliza
esta nomenclatura, ya que a lo largo de la ley que tiene unos 107 artículos,
hace referencia a los cargos de Procurador General de la República, Procurador
General de la Corte de Apelación y Procurador Fiscal, al momento de desarrollar
las atribuciones de dirección, supervigilancia y responsabilidades
procedimentales de los miembros del Ministerio Público frente al sistema
penitenciario.
e. Reformas al sistema de justicia y la
ley núm. 76-02 o Código Procesal Penal
Posteriormente, como una consecuencia de la ola de
reformas desarrolladas en el sector justicia que inició en nuestro país a
finales de la década de los noventa, al igual que los demás actores del
sistema, los miembros del Ministerio Público vivieron cambios significativos
orientados hacia la implementación de un nuevo ordenamiento procesal penal. La
ley núm. 76-02 o Código Procesal Penal contenía una definición novedosa para
nuestra cultura jurídica del momento, unas atribuciones que aclaraban la
nebulosa identidad y misión del Ministerio Público, separándolas de las
competencias judiciales propias de los tribunales y cortes de un sistema
históricamente inclinado al proceso inquisitivo o mixto, plasmando una clara
alineación hacia un proceso penal acusatorio adversarial. Uno de los principios
más importantes en este nuevo paradigma fue la separación definitiva de las
atribuciones de investigación y persecución frente a la función jurisdiccional.[23]
Las implicaciones de este nuevo Código para la
definición del Ministerio Público fueron capitales. En la parte general, libro
II, Título III, dedica su capítulo primero al Ministerio Público, sus
funciones, unidad y jerarquía, inhibición y recusación[24];
continúa en el capítulo segundo con los órganos de investigación y auxiliares[25].
Al igual que en la anterior legislación procesal atribuye una serie de
funciones y facultades en el marco del proceso penal a todo lo largo del texto
legal en sus diversas fases y procedimientos, tanto en la dirección de la
investigación, en las soluciones alternas al proceso penal, la audiencia
preliminar, el juicio, los recursos, ejecución de las penas, así como en los
procedimientos especiales. En cuanto al proceso penal, la función del
Ministerio Público quedó definida como el líder de la persecución e
investigación penal, con la facultad de practicar u ordenar practicar todas las
diligencias pertinentes para determinar la ocurrencia de un hecho punible y sus
responsables.[26]
El Código Procesal Penal también trajo consigo una
innovadora modalidad de la acción penal que rompió con la tradición de la
persecución absoluta y obligatoria de todas las infracciones a las leyes
penales. Y es que, aparte de la acción penal pública, cuyo ejercicio es
obligatorio para el Ministerio público[27],
estableció la acción penal pública a instancia privada y la acción penal
privada[28].
También tuvo gran impacto la creación de las salidas o soluciones alternas de
ciertos conflictos penales frente al procesamiento común o enjuiciamiento, y por
igual los procedimientos simplificados. Son innumerables las cosas que
cambiaron en el sistema de justicia penal dominicano con la implementación del
proceso penal acusatorio adversarial, y el Ministerio Público no fue la
excepción.
Retomando la orientación central de este análisis, nos
encontramos con que la denominación “Procuraduría General de la República” no
aparece en el texto de ese instrumento legal que contiene en total unos 449
artículos[29],
cuya vigencia plena se produjo en el mes de septiembre del año 2004 en razón de
la vacatio legis de dos años que el
legislador estableció para su puesta en vigencia y ejecución definitiva. Con
las disposiciones derogatorias contenidas en el Código Procesal Penal[30] y
en la ley sancionada para su implementación[31]
fue expresamente abrogado el Código de Procedimiento Criminal de 1884,
cualquier otro procedimiento penal existente, como también cualquier ley que le
fuere contraria, razón por la que el devenir del Ministerio Público se vio
regido e impactado en base a esta nueva legislación.
2. Ley núm. 78-03 e inicio de las transformaciones
estatutarias del Ministerio Público
A partir de ese momento, la organización inició un
camino de transformaciones importantes relativos a su misión y fisonomía
institucional que se concretizó con la promulgación de la ley núm. 78-03 o Estatuto
del Ministerio Público en abril del año 2003, legislación que se encargaría de
abordar de manera amplia el tema, otorgándole autonomía funcional,
administrativa y presupuestaria[32]
por vez primera en la historia del sistema de justicia dominicano. Esta legislación
sería también la que instituiría la definición de la “Procuraduría General de
la República” para referirse al órgano de dirección y de máxima autoridad del
Ministerio Público.[33]
Como puede deducirse de lo anterior, una institución
con diversas responsabilidades, compleja y multidisciplinaria como el
Ministerio Público, sólo contaba con poco más de un año para adecuarse a las
reformas y a un proceso penal que entraba en vigencia en septiembre de 2004.
Esto implicó un cambio de idiosincrasia y de prácticas en los servidores y
miembros del Ministerio Público, quienes presentaban una gran resistencia al
cambio, ya que la figura del Fiscal no seguiría siendo una figura similar a la
del Juez (al menos en teoría) sentado en su escritorio o en los estrados del
tribunal o corte. A partir de ese momento los miembros del Ministerio Público
debían transformarse en funcionarios versátiles con capacidad para dirigir
investigaciones, practicar diligencias de investigación con profesionalidad,
con aptitudes gerenciales para administrar personal, gestionar y procurar los
recursos materiales necesarios para investigar técnica y científicamente,
brindar servicios administrativos a los usuarios externos e internos, asistir
profesionalmente a víctimas, testigos, imputados, abogados y demás actores del
sistema, desarrollar habilidades y competencias en materia de litigio de
juicios orales de corte acusatorio, etc., etc., etc.; esto implicó retos tan
significativos, que, a pesar de los pasos de avance al día de hoy, muchos
siguen latentes.
Una vez aprobado el Estatuto del Ministerio Público o
ley núm. 78-03, pasó a ser la pieza legislativa que con mayor nitidez definió
la institución, sus principios, su misión, atribuciones, estructuras internas,
estatuto de sus miembros, sus órganos de dirección, entre otras novedades. En
ese momento, con ella quedaron derogadas las disposiciones de cualquier otra
ley o parte de ley que le fueran contrarias en la materia.[34]
En esta norma, como ya hemos señalado, aparece la
nomenclatura “Procuraduría General de la República”, pues ya era de uso común
en el acervo jurídico local, básicamente haciendo entender que era el órgano
desde donde despachaba y dirigía el Procurador General de la República, es
decir, donde se aloja y ejerce la máxima autoridad del Ministerio Público.
Basta con saber que de igual forma eran identificadas las dependencias
jerárquicas inferiores, dígase, Procuraduría General de la Corte de Apelación
del Departamento Judicial x, o
Procuraduría Fiscal del Distrito Judicial y.
En esta lógica jerárquica y en el contexto desarrollado por esta ley, se hace
referencia a la Procuraduría General de la República como un órgano de
dirección del Ministerio Público, con éste último como superestructura, nunca
lo contrario. No existió en este instrumento alguna disposición legal que hiciera
entender que eran dos instituciones paralelas o que en forma alguna coexistía
independientemente la una de la otra. Ha de interpretarse lógicamente que se
trata del despacho u oficina del Procurador General de la República.
La base de la estructura organizacional contenida en
este instrumento legal establecía una novedad respecto de los órganos de
control y gobierno del Ministerio Público, planteando tres nuevos entes: 1) El
Consejo General de Procuradores, 2) El Consejo Superior Disciplinario, y 3) El
Consejo Disciplinario Departamental[35].
En cuanto a la composición del Ministerio Público, es decir, quienes eran sus
miembros, la ley establecía que: 1) El Procurador General de la República, 2)
El primer y segundo Procurador General Adjunto, 3) Los Procuradores Generales
Adjuntos (no más de 7), 4) Los Procuradores General de Corte de Apelación, 5)
los Procuradores Adjuntos de Corte de Apelación, 6) Los Procuradores Fiscales,
7) Fiscales Adjuntos, 8) Fiscalizadores, 9) Los Abogados del Estado, 10) El
Procurador General de Medio Ambiente y sus Adjuntos, 11) El Procurador General
ante el Tribunal Contencioso Tributario y sus Adjuntos, 12) El Procurador
General Administrativo ante la Cámara de Cuentas y sus Adjuntos, 13) Los
Defensores Públicos y de Menores, 14) El Procurador General de la Corte de
Apelación Laboral y sus Adjuntos, 15) El Procurador Fiscal Laboral y sus
Adjuntos, y 16) Los Fiscalizadores especiales[36].
Luego la propia ley también señalaba las unidades
administrativas y demás dependencias, Direcciones, Departamentos, etc., que
estarían a cargo del Procurador General de la República como ente unitario y
director del órgano de máxima autoridad del Ministerio Público denominado
“Procuraduría General de la República”[37].
Dentro de estas se encontraban varias unidades administrativas, y dependencias
como la Dirección General de Prisiones, Departamento de Prevención de la
Corrupción Administrativa, la Dirección Nacional del Ministerio Público y la Unidad
de Familia y Menores. Como podemos notar, es evidente que el legislador realizó
su mejor esfuerzo para aglutinar todas aquellas dependencias creadas por ley,
decreto, reglamento o resolución que funcionaban bajo el control directo del
Procurador General de la República en su calidad de director del Ministerio
Público[38] o
que habían sido traspasadas por cualquier otra ley[39],
con la intención de centralizar las atribuciones que ya ejercía, unificadas en
su Estatuto o ley especial de manera más clara y formal.
3. Pinceladas sobre políticas públicas
implementadas en la reforma del Ministerio Público
Grosso modo, el desarrollo de acciones de mayor
importancia que se realizaron para poner en marcha la reforma del Ministerio
Público tuvo que ver con la creación de la Escuela Nacional del Ministerio
Público (ENMP), el proceso de instalación del sistema de carrera del Ministerio
Público, la implementación del Modelo de Gestión de Fiscalías, la creación del Instituto
Nacional de Ciencias Forenses (INACIF)[40] y
la implementación de un nuevo Modelo Penitenciario. Otras políticas públicas no
menos importantes se han llevado a cabo, sin embargo, nos concentraremos en
estas dos primeras para los fines del presente análisis.
En cuanto a la creación de la Escuela, es importante
señalar que ya existía desde el año 2002, puesto que se había emitido el
decreto presidencial núm. 514-02 en virtud del que fue inicialmente fundada.
Con la promulgación de la ley núm. 78-03 se elevó de categoría y se le ubicó
organizacionalmente como una de las dependencias de la Procuraduría General de
la República. Desde la Escuela se impulsaron varias iniciativas importantes, en
gran parte, ésta asumió el liderazgo y gestión del proceso de instalación de la
carrera del Ministerio Público en compañía de otras unidades administrativas.
Básicamente desde el año 2005 se aplicaron dos vías para ingresar al sistema de
carrera, la primera, el concurso público para aspirantes a Fiscalizadores, y la
segunda, a través de las evaluaciones realizadas a todos los miembros del
Ministerio Público en funciones[41]. En
el año 2007, se convocó un concurso de oposición y que luego de completar las
horas requeridas, unos 48 fiscales fueron incorporados a la carrera. Una vez
seleccionado el aspirante o el miembro en funciones en base a los criterios
objetivos y perfiles previamente definidos, como requisito para el ingreso a la
carrera se debía aprobar el Programa de Formación correspondiente, ya fuera
Inicial (PIF) o Extraordinario (PEF), para aspirantes a Fiscalizadores y a los demás
cargos jerárquicos, respectivamente.
Dentro de las motivaciones que aduce el legislador al
momento de sancionar esta ley o Estatuto, se planteó la necesidad de establecer
la inamovilidad de los miembros del Ministerio Público y de un sistema de
carrera meritocrático, que sirva de garantía para el funcionario, pero que a su
vez permita que sea permanentemente fiscalizado, evaluado en su desempeño e
idoneidad en sentido general para el ejercicio de la función. De igual forma
razona que para que el Ministerio Público pueda cumplir con los principales
retos que tiene por delante como órgano de principalía en la política contra la
criminalidad, se requiere de su independencia funcional y presupuestaria, ya
que dada la naturaleza de su rol, y para contribuir con la reducción de la
impunidad en los hechos de alta lesividad, se hace necesario que el ejercicio
de la acción penal sea realizado con criterios de objetivos[42] y
técnicos. A nuestro entender, en parte, el legislador creó este modelo con
intención de evitar que se opere bajo criterios de persecución no democráticos
utilizando el poder penal que posee, o que exista una dependencia directa de
grupos de poder de cualquier naturaleza que pueda neutralizar o desvirtuar sus
acciones, y degenerar en impunidad frente a hechos criminales. No obstante, no
se plantea una especie de independencia absoluta como si fuese un órgano
extrapoder, en la lógica del sistema político dominicano la formulación e implementación
de la política criminal es función propia del ramo Ejecutivo, razón por la que
naturalmente debe existir una articulación y coordinación estrecha de acciones
por parte de las agencias de seguridad, órganos de gobierno y el Ministerio
Público, tanto para prevenir como para perseguir las acciones delictivas.
Como consecuencia de la implementación de estas
políticas públicas, después de varios años de un gran trabajo e inversión de
cuantiosos recursos materiales y capital humano de alto nivel técnico
profesional, que contó con la cooperación de diversos organismos
internacionales, Estados amigos, organizaciones no gubernamentales,
universidades, instituciones estatales, etc.,
finalmente a cuatro años después de su inicio se llevó a cabo, el día 12
de agosto de 2009, el II Congreso Nacional del Ministerio Público celebrado en
el Aula Magna de la Universidad Autónoma de Santo Domingo, donde se produjo la
presentación de los resultados del proceso de instalación de la carrera del
Ministerio Público con un total de 668 miembros en ese momento, de los que 100 nuevos
miembros egresaron del Programa de Inicial de Formación del primer concurso
para aspirantes a Fiscalizadores y 568 del Programa de Extraordinario de
Formación en los diferentes cargos jerárquicos existentes. Concomitantemente,
como buena práctica se desarrollaron concursos internos para la selección de
los Procuradores Fiscales Titulares para las Fiscalías de Santiago, La Vega,
Matas de Farfán, Sánchez Ramírez y Samaná, lo que proyectó hacia futuro la idea
de una progresiva institucionalización del Ministerio Público. Por igual, en el
año 2010 se produjo un segundo concurso de oposición para aspirantes a
Fiscalizadores y egresaron del programa de formación unos 69 nuevos
Fiscalizadores.
Poco después entraría en vigencia la Constitución de
2010, cuya influencia en el avance institucional del Ministerio Público es
notablemente positiva y trascendental. Como ya comentamos, jurídicamente la
organización se robusteció y por primera vez se encontró desarrollada
constitucionalmente, su definición y naturaleza autónoma, sus principios,
órgano de gobierno, miembros y sistema de carrera, su escuela de formación, su
apoliticidad, entre otros tópicos quedaron claramente establecidos al día de
hoy. La designación o nombramiento de quien lo dirige, el Procurador General de
la República, naturalmente quedó a cargo del Presidente de la República como titular
del Ejecutivo, así como también de la mitad de sus Adjuntos, y el Procurador
General para Asuntos Administrativos los demás miembros serían designados de
conformidad con la ley dictada a tal efecto[43].
Al año siguiente el Poder Legislativo y Ejecutivo
continuaron produciendo acciones de políticas públicas para fortalecer el
Ministerio Público, aprobando y promulgando una efímera ley orgánica del
Consejo Superior del Ministerio Público núm. 30-11 en fecha 20 de enero de
2011, ya que inmediatamente después fue sancionada la ley orgánica del
Ministerio Público núm. 133-11 promulgada en fecha 9 de junio de 2011, que
continúa actualmente en vigor, que vino a desarrollar el mandato constitucional
de adecuación a la nueva Constitución al ordenamiento jurídico vigente.
La jerarquía y contenido de esta ley tiene
características particulares por definición constitucional, puesto que es
considerada una extensión de la propia carta magna y requiere de la aprobación
de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras legislativas[44],
ya que regula la estructura y organización de un poder público y los
funcionarios que pertenecen al Ministerio Público. Esta ley se encargó de
producir un nuevo programa de reforma institucional cuya ejecución ha sido
parcial. Este instrumento contiene definiciones y funciones muy claras de la
institución, principios, atribuciones, organización interna, definición y
unificación de cargos, los órganos operativos del Consejo Superior del
Ministerio Público, el régimen estatutario de sus miembros, sistema de carrera,
los derechos, obligaciones, inhabilitaciones, prohibiciones, incapacidades,
incompatibilidades, cesación en la función, régimen disciplinario, fondo de
retiro, cuerpos especializados de investigación, etc.; vino a simplificar,
armonizar y unificar las estructuras internas de la institución para facilitar
la formulación e implementación de políticas públicas substanciales que tiene a
su cargo, fundamentalmente frente al fenómeno criminal y los servicios que debe
prestar a la sociedad en el marco del sistema de justicia. Para los miembros
del Ministerio Público, constituye un sueño que sus derechos consagrados en la
ley orgánica se puedan cumplir, y existe un congestionamiento en los
escalafones superiores, ya que la organización no cuenta con un sistema de
pensiones y jubilaciones.
De las innovaciones que trajo consigo la ley está la
creación de los órganos operativos del Consejo Superior, dígase, Dirección
General de Persecución, la de Carrera, la Administrativa y la Escuela Nacional
del Ministerio Público[45].
También nos encontramos con la unificación del esquema organizacional de la
persecución, creando a las Fiscalías como organismos operativos comunes de las
Procuradurías Regionales y las Procuradurías Especializadas[46],
que a su vez se encuentran bajo la Dirección General de Persecución del
Ministerio Público. Hoy sigue siendo un reto esta unificación, puesto que
todavía sigue operando el sistema de persecución bajo los esquemas
organizacionales del estatuto anterior que implican ciertos niveles de
dispersión del cuerpo de fiscales, ya fuere por materia o por territorio o
ambas a la vez, verbigracia, el caso de medio ambiente, lo penal laboral, el tema
de la jurisdicción de niños, niñas y adolescentes, contencioso administrativo,
Abogado del Estado en asuntos inmobiliarios, entre otros.
A partir de la promulgación de la ley orgánica hace unos
nueve años se inició el tercer concurso de oposición para aspirantes a
Fiscalizadores en el año 2012 que fue suspendido al momento que se produjo
cambio de Procurador General de la República en el Ministerio Público, éste fue
retomado en el 2015 para un total de 258 plazas.
En los años
2012, 2015 y 2018, se llevaron varios concursos para titularidades. Otros
concursos de oposición para ingreso de nuevos fiscalizadores desde el año 2017
se han llevado a cabo, los cuales han incrementado el número de fiscales de
carrera. En el año 2016 se llevó a cabo el Programa de Capacitación Inicial del
Ministerio Público, del cual ingresaron 41 miembros a la carrera del Ministerio
Público, los mismos habían sido quedado en las listas de elegibles de concursos
de oposición anteriores en los años 2005 y 2010, estos desempeñaban labores
como representantes de la sociedad, y luego de reclamos durante mucho tiempo,
el Consejo Superior del Ministerio Público decidió el diseño de un programa
especial de formación.
Según los datos recientes, alrededor de 1,200 miembros
del Ministerio Público forman parte de la Carrera del Ministerio Público, esto
conlleva de manera lógica hacia la consolidación de la institución.
Identidad:
Ministerio Público vs Procuraduría General de la República
Son innumerables los retos que tiene el Ministerio Público
por delante, sin embargo, hasta tanto no se produzca un cambio de paradigmas de
sus miembros a nivel interno, y externo (principalmente en los órganos del Sistema
de justicia y el Poder Ejecutivo) que haga entender esta normativa vigente,
previamente señalada, para que de una vez por todas se asuma la verdadera
identidad y la importante misión que le corresponde. Aunque no parezca, la
realidad que hoy vive este órgano del sistema de justicia tiene mucho que ver
con la falta de identidad. Si no se decide asumir ¿qué es? y hacia ¿dónde? va
el Ministerio Público en base a los planteamientos de las normas, la
organización es como un barco a la deriva cuyo rumbo es incierto.
Como hemos podido notar en las breves pinceladas que
hemos dado a la evolución y situación más reciente sobre este tema, las
funciones preponderantes del Procurador General de la República como máxima
autoridad del Ministerio Público prácticamente nunca han cambiado en la
historia de nuestra nación. Estas son las relativas a la dirección del
Ministerio Público, la formulación e implementación de política criminal,
gestión del sistema penitenciario, supervigilancia de los órganos
investigadores o auxiliares, otrora llamados Policía Judicial, entre otras
atribuciones no menos importantes, sin embargo, es muy importante señalar que
no debe existir confusión (como actualmente sucede) con las funciones
administrativas relativas al sistema de justicia que itineraron entre la
Secretaría de Estado de Justicia en sus diversas denominaciones, poniéndolas a
cargo del Procurador General de la República hace más de medio siglos, cuestión
que nunca ha estado en discusión.
En este sentido, si enumeramos las atribuciones administrativas
concernientes a la gestión del sistema penitenciario, los exequátur de
profesiones jurídicas, el registro de organizaciones sin fines de lucro,
registro de antecedentes penales, legalización de firmas notariales,
representación de los intereses del Estado ante cualquier jurisdicción,
disposición de la fuerza pública para las ejecuciones forzosas de obligaciones,
entre otras relativas a los servicios de administración judicial que
parcialmente pertenecieron en algún momento a la antigua figura de la Secretaría
de Estado de Justicia, que fueron traspasadas al Procurador General de la
República mediante la ley núm. 485 del 10 de noviembre de 1964, quedaron
contenidas totalmente en la propia Constitución o ley orgánica actuales[47],
por lo que resulta ilógico y cuesta arriba mantener una teoría de que el
Procurador General de la República es paralelamente un Ministro (orbitando
fuera del órgano autónomo creado por la Constitución llamado Ministerio
Público) perteneciente al esquema definido por la ley orgánica de la
Administración Pública[48],
como si fuese un órgano administrativo directamente de gobierno.
La propia legislación relativa a este tópico señala
que los principios en la Administración Pública “se aplicarán a los órganos que
ejercen función de naturaleza administrativa en los poderes Legislativo y
Judicial, así como a los órganos y entes de rango constitucional, siempre que
resulten compatibles con su normativa específica, no desvirtúen la
independencia y las funciones que la Constitución les otorga y garanticen el
principio de separación de los poderes”.[49]
Para ir concluyendo, volviendo a la denominación
“Procuraduría General de la República” contenida en la ley núm. 78-03 o
Estatuto del Ministerio Público, también usada consuetudinariamente para hacer
referencia a la oficina del máximo representante y director del Ministerio
Público, podemos afirmar que no se encuentra contenida en la Constitución
vigente, ni en las anteriores constituciones políticas de nuestra historia
republicana. Más aún, cualquier confusión a nivel institucional o estatutario
que pueda generar el uso de esta nomenclatura quedó derogada de manera expresa
por la ley orgánica del Ministerio Público en vigor, y actualmente identifica
al despacho u oficina del Procurador General de la República.[50]
No obstante la nitidez con que la Constitución y la
ley actual define al Ministerio Público y a su Procurador General, la costumbre
y la resistencia natural al cambio sigue evitando comprender la real identidad
de que hoy goza, al menos en tinta y papel, un órgano del sistema de justicia
que se encuentra naturalmente bajo la esfera del Poder Ejecutivo pero con
autonomía funcional, administrativa y presupuestaria a la que el asambleísta
constituyente y legislador ha dado el nombre de “Ministerio Público”. Nuestro
Tribunal Constitucional ha establecido que “Los órganos autónomos son creados
directamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de
la separación de los poderes. Surgen de la necesidad de separar determinadas
funciones públicas de los procesos normales de gobierno. Así, la autonomía
constituye una garantía institucional asociada a la independencia con que han
de ejercer las funciones encomendadas por la Constitución.”[51]
De igual manera toca este tema en dos decisiones adicionales y anteriores,
cuando se refiere a la definición del Ministerio Público.[52]
4. Conclusión
Finalmente, a nuestro juicio es indiscutible que la
institución de hoy es el Ministerio Público, aunque se siga insistiendo, no
coexiste otra institución paralela o dualidad alguna con la “Procuraduría
General de la República”, ya que según nuestro criterio basado en el análisis
de las normas previamente señaladas y su evolución institucional ésta teoría
resulta ser infundada a nivel jurídico, constituyendo una de las tantas
secuelas y paradigmas que arrastra la organización. Sólo con voluntad y
acciones bien orientadas hacía un proceso de discusión constructivo,
autocrítico y de reingeniería interna que le conduzca por un nuevo sendero, se podrá
dar un salto positivo hacia el Ministerio Público que la sociedad dominicana
necesita y merece, un órgano del sistema de justicia, técnico, profesional,
decente, cohesionado hacia sus objetivos, construido en base al respeto de la
Constitución y las leyes. El Ministerio Público dominicano ha alcanzado muchas
metas en casi diecisiete años, y estoy convencido de que en la actualidad hay
oportunidad para avanzar mucho más, ya que la mayoría de sus miembros se
encuentran empoderados y formados ¡Que así sea!
Autor: Jonathan Baró Gutiérrez
|
Abogado, docente
de la Escuela Nacional del Ministerio Público y de la Escuela Nacional de la
Judicatura de la República Dominicana. Actualmente ejerce el cargo de
Procurador General de Corte de Apelación en el Ministerio Público dominicano. |
Provincia San
Cristóbal,
República Dominicana
02 de septiembre
de 2020
[1] Artículos 169 al 175 de la
Constitución política de la República Dominicana de 2010 modificada en 2015.
[2] Artículos 66, 70, 75 y 77 de la
Constitución política de la República Dominicana de 1994.
[3] Ídem.
[4] Artículos 21 al 24, 27, 44, 45,
49, 96 y siguientes de la ley núm. 78-03 o Estatuto del Ministerio Público; Ver
Decretos: núm. 514-02 de fecha 3 de julio de 2002, núm. 873-04 del 17 de agosto
2004 y núm. 04-06 del 05 de enero de 2006; y II Congreso Nacional del
Ministerio Público celebrado en el Aula Magna de la Universidad Autónoma de
Santo Domingo, el 12 de agosto de 2009, donde se mostró el resultado del
proceso de instalación de la carrera del Ministerio Público con un total de 668
miembros en ese momento.
[5] Artículos 171 al 175 de la
Constitución política de la República Dominicana de 2010 modificada en 2015; y
los artículos 28,31, 47 y 71 de la ley núm. 133-11 orgánica del Ministerio
Público.
[6] Artículo 131 de la Constitución
política de la República Dominicana de 1844.
[7] Artículo 45 de la Constitución
política de la República Dominicana de 1854.
[8] Artículo 96 de la Constitución
política de la República Dominicana de 1858.
[9] Articulo 84 numeral 14 Ibídem.
[10] Artículo 57 de la Constitución
política de la República Dominicana de 1877.
[11] Artículo 45 numeral 11 Ídem.
[12] Ver Constituciones políticas de la
República Dominicana de 1878, 1879, 1880, 1881, 1887, 1896, 1907, 1908, 1924,
1927, 1929, 1934, 1942, 1947, 1955, 1959, 1960, 1962, 1963, 1965, 1966, 1994,
2002, 2010 y 2015.
[13] Artículo 19 del Código de
Procedimiento Criminal de 1884.
[14] Artículos 9 y 18 Ídem.
[15] Ídem.
[16] Ver artículos 31, 36, 51, 57 al 67
de la ley núm. 821 sobre Organización Judicial.
[17]Artículo 1 del decreto núm. 2148
que crea el Reglamento para el funcionamiento de los servicios administrativos
de la Procuraduría General de la República, del 29 de agosto de 1944.
[18] Ibídem.
[19] Artículo 1 de la ley núm. 485 que
suprime la Secretaría de Estado de Justicia y pasa sus atribuciones a la
Procuraduría General de la República, del 11 de noviembre de 1964.
[20] Articulo 2 Ídem.
[21] Artículo 4 Ídem.
[22] Artículo 6 de la ley núm. 224 de
1984 sobre Régimen Penitenciario.
[23] Artículo 22 de la ley núm. 76-02 o
Código Procesal Penal.
[24] Artículos 88 al 90 del Código
Procesal Penal.
[25] Artículos 91 al 94 Ídem.
[26] Artículo 88 Ídem.
[27] Artículos 29 y 30 Ibídem.
[28] Artículos 31 y 32 Ibídem.
[29] Ley núm. 76-02 o Código Procesal
Penal.
[30]Artículo 449 Ídem.
[31]Artículos 15 y 16 de la ley núm.
278-04 sobre la implementación del proceso penal instituido por la ley No.76-02.
[32] Artículos 6, 13, 39 y 40 de la Ley
núm. 78-03 o Estatuto del Ministerio Público.
[33] Artículo 4 Ídem.
[34] Artículo 118 Ibídem.
[35] Artículos 25 al 38 ley núm. 78-03
o Estatuto del Ministerio Público.
[36] Artículos 17 y 18 Ibídem.
[37] Artículos 4 y 47 Ibídem.
[38] Artículo 47 numerales 21, 22 y
artículos 31, 48 y 49 Ibídem.
[39] Artículo 6, 13, 16 y 47 Ibídem.
[40]Creada mediante Resolución núm.
16956 de fecha 20 del mes de diciembre de 2004, de la Procuraduría General de
la República. Posteriormente se promulgó la ley núm. 454-08 del 28 de octubre
de 2008 que actualmente se encuentra vigente.
[41] Ver decretos núm. 873-04 de fecha
17 de agosto de 2004 y núm. 04-06 de fecha 05 de enero de 2006.
[42] Ver considerandos de la ley núm.
78-03 o Estatuto del Ministerio Público.
[43] Artículo 171 y 172 de la
Constitución dominicana de 2010 modificada en 2015.
[44] Artículo 112 Ibídem.
[45] Artículo 4 de la ley núm. 133-11
orgánica del Ministerio Público.
[46] Artículo 39 Ídem.
[47] Ver artículos 169 al 175 de la
Constitución política de la República Dominicana de 2010 modificada en 2015;
ley núm. 485 del 10 de noviembre de 1964; artículo 6 de la ley núm. 224 de 1984
sobre el Régimen Penitenciario; artículo 47 de la ley núm. 78-03 o Estatuto del
Ministerio Público; y artículos 4, 26, 27, 30, 33, 34 y 108 de la ley núm.
133-11 orgánica del Ministerio Público.
[48] Ley núm. 247-12 orgánica de la
Administración Pública.
[49] Ver artículos 4, 13, 14, 24 y 25
de la ley núm. 247-12 orgánica de la Administración Pública.
[50] Artículo 108 de la ley núm. 133-11
orgánica del Ministerio Público.
[51] Sentencia del TC publicada en el
portal del TC: TC/0001/15, 28 de enero de de 2015, en línea,
http://www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/files/documentos/Sentencia%20TC%200001-15%20C.pdf
[consulta: 20 de Febrero de 2017].
[52] Sentencias del TC publicada en el
portal del TC: 1) TC/00032/13, 15 de marzo de 2013, en línea,
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/files/documentos/Sentencia%20TC%200032-13%20C.pdf
[consulta: 20 de Febrero de 2017]; y 2) TC/00153/13, 12 de septiembre de 2013,
en línea,
https://www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/files//documentos/Sentencia%20TC%200153-13%20-%20C.pdf
[consulta: 20 de Febrero de 2017].
No hay comentarios:
Publicar un comentario